城市更新：在农村集体土地上建产业社区
↑↖←在城市化高速推进的当下，南海等珠三角先发地区面临一个普遍困境，即以往乡村工业的发展模式，使得城市发展极为重要的土地要素资源出现严重短缺，限制了经济社会的进一步发展，进而阻碍了城市化进程。图为瀚天科技园。
乡村工业是过去“珠三角模式”的典型特征，也是中国改革开放的独特产物。从上世纪80年代开始，一座座在农田上建立起来的厂房，支撑起了中国纺织业、制鞋业、陶瓷业、有色金属等传统制造业的半壁江山。
30年后，伴随整个经济发展模式的变革，这些在农田上建起来的厂房，这些在乡村经济基础上成长起来的中国式工业将何去何从，它们能否在中国新一轮的城市化进程中，实现转型升级，进而推动乡村融入城市？
提高土地利用率，进一步推动城市化进程，成为珠三角先发地区的共同课题。其中的关键在于，如何在不改变大量集体土地性质的前提下，实现地区产业结构优化、城市形象提升。身负这一历史课题，南海率先以“城市更新”计划探路：在农村集体土地上建产业社区。
去年下半年，一项名为“城市更新”的行动计划，在南海悄然展开。
这项计划出台，源于南海此前在全国“三旧”改造试点工作中的经验和教训：虽然通过“旧城镇、旧厂房、旧村庄”改造，南海改造土地面积2万多亩，实现了部分土地的再度开发利用。然而，改造土地分割零散、项目多远期效益却不明显等问题也逐渐凸显。
“城市更新”计划，由此而生。该计划剑指城市化，旨在“中枢两翼、核心带动”的格局下，按照政府统筹、规划引领和产业引导，重点实施十三大片区改造，破解以往“三旧”改造“小而散”的困局。
对于南海而言，这既是对村组集体土地的一次再整合，又是对县域产业经济的再升级，更是对城市化的一次再探索。其背后的深意在于，让城市资本与集体土地联姻，力推城乡统筹进程。
近两年，一个名为“产业社区”的概念在南海被屡屡提及。这个概念首次提出，是在去年5月11日，当时桂城启动了“南海金谷？光电产业社区”的建设，宣布将打造一个包括完整LED产业链以及商住为一体的光电产业社区。
目前，这片规划占地400亩的“光电产业社区”已雏形初现，从广州荔湾经沙尾桥收费站，一进入南海便可见到这片崭新的产业载体。桂城街道办事处主任洪巨涛告诉记者，该产业社区的前身是一大片低矮的厂房，现在则已“改头换面、重获新生”：多层的载体项目取代单层的原始厂房，LED产业项目取代了传统的产业项目。
这破解了以往“三旧”改造的共性难题。
据南海区“三旧”改造办介绍，从2007年开始，佛山大力推进“三旧”改造，南海便被定位为全省先行试点。经过几年的建设，南海初步实现了土地资源的集约节约利用，腾出了城市发展和产业优化的新空间，也创造出了多种改造模式，诸如凤池“BOT”、大沥联滘政府独担风险、返租经营、统筹开发和桂城夏西自主改造等模式。
然而，“三旧”改造过程中，改造土地分割零散、过度依赖市场运作、短平快项目过滥、东西部改造积极性不平衡、旧村改造建新不拆旧等共性问题也逐渐凸显。
“推行‘城市更新’计划，就是为了破解‘三旧’改造中普遍存在的项目分散、连片较小、改造效益不明显，无法达到城市重置、城市更新这一难题。”南海区“三旧”改造办有关负责人如是表示。
相较之前的“三旧”改造，“城市更新”计划蕞为引人关注的是：在“三旧”改造的前提下，结合南海“中枢两翼、核心带动”三大片区的规划定位。这意味着，“城市更新”中的“三旧”改造，将因主题产业的规范而更为精准有效。
据悉，南海“城市更新”计划主要围绕“东翼”、“中枢”、“西翼”三大片区的城市功能和产业定位，重点开展十三大片区的连片改造。
作为“东翼”片区的桂城、大沥和里水，将瞄准国家级金融发展平台这一目标，以千灯湖为核心构筑东部南海城市中轴线，加快金融区A、B、C、D区建设，凸显金融区的核心引领作用；积极引进和培育私募创投、融资租赁、资金管理中心等创新型金融机构，巩固“全国蕞佳私募创投基地”品牌形象，以聚集高层次金融人才为目标，大力推动沥桂一体建设，营造宜居宜商环境，全力打造国家级金融高新技术服务区。
而“中枢”包括狮山、罗村以及大沥西部、丹灶北部。市委市政府已决定将南海高新技术产业开发区作为佛山国家级高新区的核心园区。中部将以此为契机，加快“三城四园两基地”建设（产业智库城、汽车产业城、交通枢纽城；光电显示园、高端装备制造园、环保产业园、生物医药园；广东省新光源产业基地、广东省新材料产业基地），全力打造国家级高新技术产业开发区。
九江、西樵和丹灶南部组成的“西翼”，将依托深厚的文化底蕴和丰富的旅游资源，推动西樵山5A级景区创建工作，高标准建设南海会馆、“渔耕粤韵”旅游文化园、西岸旅游产业园等项目，全力打造国家旅游产业集聚（实验）区。
在围绕“三大片区”开展“城市更新”计划过程中，一个不容忽视的难题是如何实现集体土地再开发利用，使城市资本与集体土地联姻。有关专家指出，其中一个关键在于扩充村组集体用地的产业容量。
为此，“城市更新”计划提出，在遵循建新必拆旧，节约集约用地的原则上，将大力推进农村社区公寓建设和旧村改造，实施“农民上楼”工程，以改善人居环境，实现农民与集体增收，促进城乡统筹发展。
据悉，广东省国土厅要求佛山研究农村集体土地管理和农村产权制度改造探索课题，如果南海“城市更新”计划能通过农村社区公寓建设的探索，走出解决农村房屋拆旧建新后流通，并腾出土地继续发展的新路子，无疑将为南海佛山，甚至全省乃至全国走出一条先行的“路子”。
近期，南海已基本确定首批约10个试点的村镇社区公寓。通过试点，集体统一改造宅基地，并将腾出的旧宅基地区域进行重新规划、整合和再开发利用。与目前宅基地不能在市场上交易不同的是，南海此次村镇社区公寓打开了市场流通交易的口子，若村民集体同意，公寓的集体土地可以转为国有土地，置换的住宅经房产登记后可进行市场交易。
此举给此前一度搁浅的农村社区公寓项目带来突破契机。南海区国土城建和水务局有关负责人表示，鉴于会出现部分村（居）民转为国有土地，一部分村（居）民保留集体土地的情况，此次南海区率先探索建立兼有国有性质和集体性质的共用宗土地登记模式。
南海区十三个“三旧”改造工业提升示范项目
住房和城乡建设部政策研究中心主任、国家级有特殊贡献专家 陈淮——
南海“产业社区”模式探讨的其实是中小城镇的发展问题，也就是在珠三角这样一个发达地区中小城镇接下来该如何发展？
头部个不可回避的是土地制度。我们需要把这么好的土地利用好，还需要制度上的突破，究竟是农地、集体建设用地、农村宅基地，还是城市建设用地？发展是硬道理，制度必须服从发展的需要，根据实际的发展来制定制度，推进城镇化。
第二是基础设施建设。中国城市化表现出两个特点，一是房价问题，二是农民进城问题。在此之前，我们有过乡镇企业、农村工业化成功的先例。在上世纪80年代末期和90年代初，我们大力倡导的就是乡镇企业发展模式。但是当时和如今讨论模式的区别在于，当时的政策强调的是“离土不离乡，进厂不进城”，现在是要让农民就地进城，建成新的城市或者城镇让他们搬迁。
第三是产业的协作配套。没有一个城镇可以脱离财税等单独发展起来。如果没有产业，地方政府是无米之炊，老百姓进城就没有任何意义。在前一个五年规划中，我们发现中小城市发展相对比较失败。由于没有产业的支撑，一些看起来不错的中小城镇变为空城、假城，建起来的房子没人住。
总的来说，中国的城镇化是一个渐行渐近的过程，而城乡协调发展也是中国必须解决的问题。中国是有几千年历史的社会，在新中国成立后也是从城乡计划经济体制逐渐转向市场经济，跨过了很多障碍，到了现在应该多“破”一点，多“立”一点，推进得快点，这也是南海探索“产业社区”模式的意义所在。
中山大学地理科学与规划学院教授、博导袁奇峰——
由于农民不敢承担风险，也没有经营能力。政府确立了“不求所有，但求所在，培育税基”的思想，适时出手：组建政府背景的项目开发和经营公司；制定政策，引进战略投资者，实现政府、农民和投资者的共赢。
以瀚天科技城为例，78%的土地为集体建设用地，分属于各村委会或村小组，建设的目标就是在保证村民利益的前提下利用集体建设用地促进整个区域产业与城市的升级。在产业培育期间，村民可以从政府得到租金，避免了风险。按约定，土地租金将按一定年限递增，租约到期后，物业将无偿转移给村里。村里也可以提前赎回物业，政府只回收成本。
事实证明，只要厘顺再开发的利益格局，在集体土地上也是可以培育和发展起都市型产业的。目前瀚天科技城、广东金谷光电产业社区等一系列大型项目的成功推进，已经证实了都市型产业有着市场支持。
下一步，南海可以继续精心规划，大力培育发展都市型产业的政策环境，坚持都市型工业与现代生产性服务业“双轮驱动”，打造一个又一个特色鲜明、设施完善、功能复合、产业与社区融合的都市型、开放式、绿色生态且有浓郁创新氛围的产业社区，成为珠三角产业升级的示范区，成为政府与村集体合作实现区域增值的典范。
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