合肥高新區“土地管理改革”蹚出新路
不到三年時間，盤活閑置低效用地近4000畝，幾乎相當4個合肥天鵝湖、370個足球場。
“相較於征地，這些土地的盤活，僅土地使用成本就能節省近40億元。”日前，合肥高新區黨工委書記、管委會主任宋道軍算了這樣一筆賬。參考去年該區平均每畝67.8萬元的稅收，上述土地，光稅收一項，每年便可創造效益27億元。
合肥高新區一隅。合肥高新區管委會供圖
眾所周知，土地是發展的核心要素之一。今年年初，安徽獲批全國首個土地節約集約利用綜合改革試點省，啟動一場更深層次、更廣范圍的土地要素資源優化配置，向土地要效益。
接續“畝均論英雄”改革，合肥高新區“土地管理改革”正在探出新路。
這片僅用全市1.1%的土地創造全市15%GDP（與兩個合作園區分成前佔比）的高新技術產業開發區，從產業高質量發展“一地難求”的矛盾破題，創新實踐出一套土地全域治理模式，從“存量”要“增量”，以“小空間”謀求“大發展”。
“大”是指“橫看成嶺側成峰”。橫向看，根據科技部火炬中心2022年國家高新技術開發區綜合評價結果，全國178個國家級高新區排名中，合肥高新區位列第七名，較上一年上升一位，連續九年穩居全國十強。側向看，2022年，合肥高新區地區生產總值佔到合肥市全市的15%，並貢獻全市25%的稅收收入、42%的規上企業利潤﹔全省20%以上、全市40%以上的國家高新企業、專精特新“小巨人”和上市企業，由此培育。
“小”反映於地理空間上。以面積論，上海張江高新區是合肥高新區的近3倍，北京中關村則是其2.7倍﹔相比其他前十名國家高新區，合肥高新區也“瘦”了一圈。
實際上，總面積179平方公裡（其中51km²為剛劃入托管區，80%以上為不得開發的基本農田）的合肥高新區，留給工業的空間更小。“去除農業用地與城市高壓走廊，真正能容納產業發展的空間少之又少。”宋道軍感言。
合肥高新區量子大道（雲飛路）。合肥高新區管委會供圖
“小空間”難掩“大雄心”。錨定世界領先科技園區目標，合肥高新區志在打造先進制造業發展新高地。
這裡構建起以新一代信息技術、光伏新能源、生物醫藥、公共安全為引領，家電、汽車為支柱，現代服務業為支撐的“421”產業體系，是合肥獲批人工智能、集成電路2個國家戰新產業集群的核心載體，獲批國家先進制造業集群（智能語音）、國家網絡安全教育技術產業融合發展試驗區、量子信息未來產業科技園建設試點培育。
合肥高新區一隅。合肥高新區管委會供圖
國家級高新技術企業今年將超3000家，瞪羚、獨角獸等高成長企業已超1300家……作為合肥科創之城的核心“名片”，合肥高新區亟待解題發展的“相對論”，尋求通往先進制造產業高地的現實路徑。
以“小”博“大”，合肥高新區向“土改”要效益。
怎麼要？一塊80畝地的嬗變是生動注解。
今年，合肥高新區與一家光伏產業頭部企業“牽手”。根據合作協議，企業承諾利用該區釋放的80畝“低效用地”進行增產擴能，實現年產增值16億元，預計畝均稅收超100萬元。
對比此前，這80畝地在“前任企業”手中，畝均稅收尚不足5萬元。
從5萬到100萬元，支撐畝均效益指數級倍增的，是一種創新的土地全域治理模式。
如何要？從組織到制度，再到實施，合肥高新區打通了從“存量”要“增量”的“全”路徑。
科大硅谷核心區——中安創谷。合肥高新區管委會供圖
組織上，合肥高新區成立了由黨工委主要領導擔任組長的產業用地全域治理領導小組，構建區域全覆蓋、部門全參與、項目全周期的全域治理工作格局﹔制度上，該區構建20余項標准化工作機制、創建產業用地“14451”全域治理工作體系、搭建34個部門協同化治理平台，初步實現產業用地全域治理工作的頂層設計。
所謂“14451”模式，是以“畝均論英雄”為引領，圍繞項目招商、供地、監管、退出4個階段，構建土地評價標准、監測預警、監管執行、健康修復4個體系，綜合運用法律、行政、市場、社會、紀檢5種方式，形成全區域、全過程、全員參與的“一體化”土地全域治理模式。
具體到實施上，合肥高新區成立社會創新管理中心這一專門機構，統籌推進全域土地治理的各項工作。
中國科大先進技術研究院。合肥高新區管委會供圖
實施原則上，合肥高新區確立了“實事求是、依法合規、合情合理、公平公正、合作共贏”的二十字方針。“按照這‘二十字方針’，我們盤活的土地既有工業用地，也有商業用地﹔涉及企業既有國企也有民企，還有外企。”宋道軍補充道。
盤活閑置與低效土地，絕非一蹴。“收人家地，如同割人家肉。”宋道軍作了一個形象比喻。
土地的背后，是利益的博弈。何以在博弈中實現雙方共贏，是一個“技術活”。
合肥高新區在全省范圍首創“健康體檢”和“土地管家”制度。以法律與行政的“剛性”監督，結合第三方專業力量的“柔性”協力，共同撬動閑置與低效土地的盤活。
所謂“健康體檢”，是針對閑置和低效用地企業可能存在的生產經營風險，通過環保、應急、消防等職能部門全面有效及時地協同聯動，強化執法監管，幫助引導企業發現解決經營管理問題，形成監管合力，加速處置進度。
“很多低效工業用地被轉讓用作大排檔、健身館，效益低不說，安全隱患、環保等問題重重。”宋道軍解釋，有了“健康體檢”，便能倒逼閑置低效土地回歸“正軌”。
合肥高新區創新產業園。合肥高新區管委會供圖
“土地管家”則是一個聯合體。合肥高新區通過政府購買服務方式，引入律師、會計師、城鄉規劃師、土地評估師等社會專業力量破解政府專業和人力瓶頸。
事實上，“土地管家”是合肥高新區解題“土地管理改革”的關鍵一環。
首先是向專業“借力”。一塊閑置低效土地涉及哪些盤根錯節的法律關系，后續轉讓與產業導入又該如何發力，有專業人士的“梳理”與“把關”，找准“痛點”，因地施策，問題自然迎刃而解。“我們的作用是提供專業建議，確保全過程依法依規進行。”合肥高新區“土地管家”項目負責人、一位律師事務所負責人表示。
其次關乎公平。“公平很重要，‘不患寡而患不均’。”採訪中宋道軍多次強調公平的意義，“我們對區裡所有企業的政策都是一致的。”如何讓土地盤活過程置身同一“標准線”，法治與市場化的專業力量不容缺位。
“一定程度上，盤活閑置與低效用地，也是一次社會治理。”律師事務所負責人補充道，法律的介入實質是公平的背書，“土地管家”要理清楚“債”，算公平“賬”，讓彼此以平等地位“對話”。
合肥高新區產業蓬勃發展。合肥高新區管委會供圖
事實証明，“健康體檢+土地管家”投射著普適的樣板意義。今年1月18日，該制度被寫入《安徽省土地節約集約利用綜合改革試點工作實施方案》在全省推廣。
事關高質量發展，“畝均論英雄”改革必須久久為功。在合肥高新區，低效閑置土地盤活已是一條閉環處置鏈。
“畝均效益是一個動態標准，無論企業抑或產業，都有生命周期。”宋道軍一語中的。
在合肥高新區，以畝均效益評價為標准，建立起閑置低效土地入庫機制，待其盤活后則會移出﹔隨著“畝均效益”評價門檻的抬高，新的閑置低效用地則又被入庫管理。如此，從“入庫”到“出庫”再到“入庫”，閑置低效土地實現了閉環“淘汰”，良性發展。
中國科學院量子信息與量子科技創新研究院。合肥高新區管委會供圖
事實上，從培育諸如量子、生物醫藥等未來產業，到向優質企業供地，再到加大孵化器建設規模等，近年來，合肥高新區力圖從源頭上“斬除”閑置低效用地的“滋生”。
在2022年合肥市畝均效益評價中，合肥高新區作為全市13個縣區中唯一無企業歸為D檔的縣區，A類企業總數突破163家，佔全市A類企業總數（415家）的近40%，參評企業數量位居全市13個縣區头部，且參評企業畝均稅收（67.8萬元/畝）、研發投入強度（4.9%）、全員勞動生產率（1185.6萬元/人）、單位能耗營業收入（38.7萬元/tce）四項指標均位居全市头部。
40多年前，喊出“時間就是金錢，效率就是生命”的深圳蛇口人向“時間”要效益﹔40多年后，以建設世界領先科技園區為目標的合肥高新區，創新深化“畝均論英雄”改革，向土地要效益，讓產業落地而“生金”。
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